党的十八届三中全会指出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。十九大和十九届二中全会进一步强调，“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”，要继续深化国企国资改革，加快推动国有资本投资、运营公司改革（下简称“两类公司”）试点。2018年7月30日，国务院发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，标志着这一改革措施有了全面的路线图和实施方案。2019年3月13日，广东省政府印发《推进国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》，要求省和各地级以上市结合实际情况贯彻落实。
●改组组建“两类公司”，是以“管资本为主”、改革国有资本授权经营体制的重要举措
自2015年开始，国务院国资委已在中央企业中开展改组组建“两类公司”试点。2016年中央经济工作会议明确提出，要在2017年加快国有资本投资运营公司试点。此后，国务院国资委和地方国资委不断扩大改革试点主体，取得了显著成效。但是，时至当前，仍有很多地方国资监管部门对改组组建“两类公司”的重要意义认识不足；对“管资本为主”与改组组建“两类公司”、以及改革国有资本授权经营体制的关系认识不足；对“两类公司”与国资监管机构的权责关系，以及“两类公司”的功能定位、管理模式等认识不足。由于认识不足和理解偏差导致此项改革举措迟迟不能推动、踌躇不前，或是已启动的改革方案难以落地。从改革的目的意义出发，国有企业监管从“管企业”到“管资产”再到“管资本”为主的转变，就是要不断给企业注入经营活力，推动国有资本做强做优做大。落实“管资本为主”的转变，一方面，要改革国有资本授权经营体制，实施清单管理，落实授权和放权。另一方面，要厘清受权和承接的主体且功能定位清晰，明确为国有资本市场化运作的专业平台。尽管“两类公司”的治理结构和运营机制，与原先“国资委—集团公司—实体公司”的“三层架构”有相似之处，但区别还是非常明显的。首先，“两类公司”的功能定位明确为国有独资公司，这是授权的前提和基础。其次，“两类公司”之间是有严格区分的，其功能设置、投资对象、运营模式和建立方式都不同。再次，在“两类公司”中，国有资本投资公司的目标主要是服务战略引领、优化资本布局，侧重产业投资，而国有资本运营公司的目标主要是提升资本效率、提高资本回报，侧重资本流动。
●改组组建“两类公司”，应在监管机构和企业层面双向发力，改变“要我做”，实现“我要做”
长期以来，国资监管机构与被监管企业似乎是一对矛盾的存在。一个要掌控，一个要放权。一个偏好安全，一个强调发展。看上去是“屁股指挥脑袋”，其实是“一家人说两家话”。殊不知，没有出资人，就没有企业；企业整没了，出资人和监管机构也没有存在的必要。推进“两类公司”改组和组建，明确功能定位，完善授权机制，规范治理结构，其根本的目的，就是让“管资本为主”改革国有资本授权经营体制落到实处，让企业焕发市场竞争的活力。从国资监管机构来说，制定监管清单和责任清单，发挥“两类公司”的作用，有利于促进国有资本合理流动，有利于优化国有资本投向，有利于推动国有经济布局优化和结构调整，有利于提高国有资本配置和运营效率，更好地服务国家和地方发展战略需要。从被监管企业来说，改组组建为“两类公司”后，企业功能定位更清晰，治理结构更合理，运营模式更规范高效，激励约束机制更明确。企业轻装上阵，发挥内生动力，着力提升国有资本控制力、影响力，实现国有资本合理流动和保值增值。因此，推进“两类公司”的改建和组建，在政府的大力支持下，国资监管部门和国有企业两个层面要双向发力，上下联动，协同推进，改变“要我做”，实现“我要做”，以抓住改革政策机遇，实现新一轮快速发展。
●以“两类公司”为载体，落实“管资本为主”，改革要有实质性转变，既要“换汤”，又要“换药”，最终以“疗效”来检验
改革开放以来，近40年的国有企业改革始终围绕“企业所有权与经营权分离”进行，经历了放权让利、两权分立、股份制改革，到出资人监管从“管资产”到“管资本”的转变，改革的主要目标一直指向“政企分开、政资分开”。国企分类改革具有里程碑意义，解决了国有企业长期存在的定位模糊和二元目标冲突问题。习近平总书记关于全面加强国有企业党的建设、理直气壮做强做优做大国有企业、国企改革“三个有利于”标准的重要论述，是国资国企改革发展举旗定向的“定海神针”和重要指引。国资国企改革的顶层设计1+N政策体系非常完备，并具有实践指导意义。问题的关键在于，地方尤其是地市级层面的国资国企，迫切需要深化改革的战略思维、路径共识和行动自觉。既要强调主动担当、积极作为，又要强调科学研判、精准发力。在“两类公司”改革试点探索过程中，央企和各地国资监管部门已经形成了许多可以借鉴的经验。实践证明，放权越早越多的省市，“两类公司”的市场化运作越成熟，国有企业改革效果越好。发展的问题只有通过发展来解决，发展始终是第一要务。发展是监管主体与客体目标管理的“最大公约数”。在改革过程中，既要“监督与约束机制”，更要“实施绩效评价”。要把贯彻实施国家和地方发展战略、落实国有资本布局和结构优化目标，提升国有资本运营效率、实现国有资本保值增值、推动国有企业做强做优做大，作为绩效评价的主要内容。概言之，改革需要实质性突破，结果导向，即改组组建“两类公司”既要“换汤”，又要“换药”，最终通过“疗效”检验。
（作者系中山金融投资控股有限公司董事长）